Négociation collective dans la fonction publique : la liberté syndicale et le juge

, ,

De nombreuses organisations syndicales, dont la Cgt, ont porté au contentieux administratif le récent dispositif portant sur les règles de négociation collective au sein de la fonction publique, estimant qu’il portait une atteinte grave à la liberté syndicale.

Ainsi, après avoir tenté, en vain, de faire annuler par le juge administratif et par le Conseil constitutionnel diverses dispositions de l’ordonnance n° 2021-174 du 17 février 2021, relative à la négociation et aux accords collectifs dans la fonction publique, la Cgt a déféré devant le Conseil d’État son décret d’application (décret n° 2021-904 du 7 juillet 2021, relatif aux modalités de la négociation et de la conclusion des accords collectifs dans la fonction publique).

Avec un certain succès, puisque les organisations syndicales représentatives respectant la condition de majorité peuvent, même sans être signataires d’un accord, demander à ouvrir une négociation en vue de sa modification ou participer à la négociation d’un nouvel accord.

Acte I  : Des organisations syndicales demandent au Conseil d’État de déférer au Conseil constitutionnel des dispositions de l’ordonnance du 17 février 2021, sous la forme d’une question prioritaire de constitutionnalité (Qpc)

Dans sa décision du 5 octobre 2021 (1), le Conseil d’État décide de transmettre au Conseil constitutionnel une Qpc sur une disposition de l’ordonnance du 17 février 2021 qui impose des conditions de représentativité dans la dénonciation des accords conclus (2). En effet, en cas de modification de la représentativité des organisations syndicales à l’issue d’un nouveau cycle électoral (3), ces dispositions pourraient conduire à priver les organisations représentatives non signataires de toute possibilité de dénonciation de ces accords. Cela porterait donc atteinte à la liberté syndicale. Pour le Conseil d’État, ce moyen soulève une question présentant un caractère sérieux.

En revanche, il refuse de transmettre au juge constitutionnel deux autres dispositions  :

  • une relative prévoyant que les mesures réglementaires incluses dans un accord collectif ne sont pas soumises à la consultation préalable des organismes consultatifs prévue par la loi (4)  ;
  • une autre rendant obligatoire, pour chaque accord conclu, l’organisation d’un comité de suivi, composé des seuls signataires de l’accord (5).

Acte II  : Le Conseil constitutionnel confirme la constitutionnalité de l’ordonnance

Dans sa décision du 10 décembre 2021 (6), le Conseil constitutionnel décide que la règle, inscrite dans l’ordonnance (2), qui ne permet pas à des organisations syndicales représentatives de demander la révision ni la dénonciation d’un accord conclu dans la fonction publique au motif qu’elles n’en seraient pas signataires, est conforme à la Constitution. Il estime qu’une telle règle ne porte atteinte ni à la liberté syndicale, ni au principe de participation des travailleurs.

Acte III  : Rejet du recours contre l’ordonnance du 17 février 2021 par le Conseil d’État 

Dans sa décision du 11 février 2022 (7), le Conseil d’État statue sur le fond de l’ordonnance du 17 février 2021 déférée par les organisations syndicales.

Sur le respect du principe de participation

En premier lieu, les organisations syndicales estimaient que les dispositions de l’ordonnance précitée prévoyant que les mesures réglementaires incluses dans les accords collectifs qui n’étaient pas soumises à la consultation préalable des organismes consultatifs (voir note 4) étaient illégales. Pour le Conseil d’État, ces dispositions ne méconnaissent pas le principe de participation des travailleurs à la détermination collective des conditions de travail dès lors que les mesures réglementaires susceptibles d’être incluses dans un accord collectif ont nécessairement fait l’objet d’une négociation avec les organisations syndicales représentatives préalablement à la conclusion de l’accord.

Sur la modification des accords par des syndicats non signataires

Le Conseil d’État précise que l’institution systématique d’un comité de suivi, comme le prévoit l’ordonnance du 17 juillet 2021, ne porte pas atteinte à la liberté des organisations syndicales de signer ou non un accord.

Sur la participation des organisations syndicales non signataires au comité de suivi

Là encore, le Conseil d’État a estimé que ces dispositions (voir note 2) ne portaient pas atteinte aux principes de liberté syndicale, de représentativité des organisations syndicales et de participation des travailleurs à la détermination collective des conditions de travail, et ne méconnaissaient pas la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (Cedh). À ses yeux, ces dispositions n’avaient pas pour effet d’exclure les organisations non signataires des négociations portant sur des questions qui excèdent le suivi de la mise en œuvre de l’accord et qui relèvent des domaines dans lesquels doivent être appelées à participer l’ensemble des organisations représentatives.

Sur l’atteinte à la liberté syndicale

Les organisations syndicales requérantes estimaient illégales les modalités de modification des accords collectifs prévues par l’ordonnance. Pour le Conseil d’État, à l’instar du Conseil constitutionnel (voir ci-dessus), ces dispositions de l’ordonnance n’interdisent pas aux organisations syndicales représentatives non signataires d’un accord collectif de prendre l’initiative de sa modification. Ainsi, le juge administratif estime qu’en réservant le droit de dénoncer un accord aux seules organisations qui sont à la fois signataires de cet accord et représentatives au moment de sa dénonciation, ces dispositions litigieuses ont pour objectif d’inciter à la conclusion de tels accords et d’assurer leur pérennité. Par ailleurs, il note que les organisations syndicales représentatives respectant la condition de majorité peuvent, même sans être signataires d’un accord, demander à ouvrir une négociation en vue de sa modification ou participer à la négociation d’un nouvel accord. Enfin, il indique que le principe de loyauté de la négociation n’avait pas à être institué par l’ordonnance (8).

Acte IV  : le Conseil d’État annule partiellement le décret d’application sur les accords collectifs

Par une décision du 19 mai 2022 (9) le Conseil d’État accède partiellement aux demandes des organisations syndicales requérant l’annulation du décret du 7 juillet 2021, précité.

En premier lieu, le Conseil d’État examine la conformité du décret aux dispositions du premier alinéa du III de l’article 8 octies de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires (voir note 2). Ce sont d’ailleurs ces dispositions que le Conseil constitutionnel a déclaré conformes à la Constitution dans sa décision du 10 décembre 2021 (voir note 6). C’est en y faisant explicitement référence que le Conseil d’État souligne que ces dispositions «  n’ont, par elles-mêmes, ni pour objet, ni pour effet d’interdire aux organisations syndicales représentatives qui n’étaient pas signataires d’un accord collectif de prendre l’initiative de sa modification  ».Cela signifie que les organisations syndicales représentatives respectant la condition de majorité peuvent, même sans être signataires d’un accord, demander à ouvrir une négociation en vue de sa modification ou participer à la négociation d’un nouvel accord.

Le Conseil d’État en conclut que, en prévoyant que les organisations syndicales représentatives respectant la condition de majorité peuvent demander l’ouverture d’une négociation en vue de la révision d’un accord, l’article 8 du décret attaqué n’est pas entaché d’illégalité. En revanche, en réservant cette possibilité aux seules organisations signataires de l’accord, les dispositions de cet article 8 ont ajouté une condition non prévue par la loi. Au premier alinéa de l’article 8 du décret du 7 juillet 2021, le Conseil d’État annule donc le mot «  signataires  ».

Dans sa décision, le Conseil d’État statue également sur deux autres dispositions du décret précité  :

  • l’article 5 prévoit que les accords mentionnent les conditions d’examen par le comité de suivi des mesures qu’ils impliquent et de leurs modalités d’application. Pour le Conseil, cela ne confère pas à ces comités un rôle qui excède le suivi de la mise en œuvre de l’accord. Ces dispositions, selon le Conseil, ne portent donc pas atteinte à la liberté syndicale  ;
  • l’article 10 prévoit que les accords peuvent faire l’objet d’une dénonciation totale ou partielle par les parties signataires selon des modalités prévues par voie réglementaire. Le Conseil observe que ces dispositions découlent de l’article 8 octies de la loi du 13 juillet 1983, qui ont été jugées conformes à la Constitution par le Conseil constitutionnel. Ce moyen est donc, lui aussi, écarté.
  1. Conseil d’État, 5 octobre 2021, Union fédérale des syndicats de l’État Cgt (Ufse-Cgt), fédération Cgt des Services publics, Confédération générale du travail (Cgt), Fédération syndicale unitaire (Fsu), fédération Cgt de l’Action sociale et de la Santé, Solidaires Fonction publique, requête n° 451784  ;
  2. III de l’article 8 octies de la loi du 13 juillet 1983, codifié sous l’article L. 227-2 du Code général de la fonction publique  ;
  3. Les prochaines élections se dérouleront le jeudi 8 décembre 2022, dans toute la fonction publique  ;
  4. Article 8 sexies de la loi du 13 juillet 1983, codifié sous l’article L. 222-1 du Cgfp  ;
  5. II de l’article 8 octies de la loi du 13 juillet 1983, codifié sous l’article L. 227-1 du Cgfp  ;
  6. Conseil constitutionnel, n° 2021-956 Qpc du 10 décembre 2021  ;
  7. Conseil d’État, 11 février 2022, requête n° 451784  ;
  8. Ce principe, dégagé par la Cour de cassation, suppose que la négociation soit menée avec toutes les organisations représentatives des salariés (Cass. Soc., 8 mars 2017, pourvoi n° 15-18.080  ;
  9. Conseil d’État, 19 mai 2022, requête n° 456425.

Edoardo Marquès